解讀|《土壤污染防治法》與相關(guān)法律的銜接及法律適用

《土壤污染防治法》的高票通過，在社會(huì)上引起了高度關(guān)注，繼昨天陽光所環(huán)境與資源業(yè)務(wù)部律師對(duì)《土壤污染防治法》第一時(shí)間進(jìn)行解讀之后(詳見《五大亮點(diǎn)!<土壤污染防治法>最新解讀》一文)，今天，陽光所專業(yè)律師再次撰文，分析《土壤污染防治法》與其他法律之間相互銜接及法律適用問題，以饗讀者。

在《土壤污染防治法》出臺(tái)之前，《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《水污染防治法》、《固廢廢物污染環(huán)境防治法》等法律法規(guī)對(duì)土壤污染防治有一些較為分散的規(guī)定，未形成獨(dú)立、完整的體系，也未涉及土壤污染防治的監(jiān)管、修復(fù)以及相應(yīng)的法律責(zé)任。

《土壤污染防治法》的面世，填補(bǔ)了土壤污染防治法律的空白。生態(tài)環(huán)境部近日實(shí)施的《土壤環(huán)境質(zhì)量農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》《土壤環(huán)境質(zhì)量建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)(試行)》，也加強(qiáng)了國家土壤污染防治標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，保障了《土壤污染防治法》有效實(shí)施。

由于污染物在環(huán)境要素中會(huì)不斷地轉(zhuǎn)化、遷移、循環(huán)運(yùn)作，因此，土壤污染防治需要對(duì)廢水、廢渣等諸多進(jìn)入土壤的污染源進(jìn)行控制。在新法發(fā)布之前，《水污染防治法》規(guī)定了污染物進(jìn)入水體的污染防治、《固體廢物污染環(huán)境防治法》詳細(xì)規(guī)定了固體廢物產(chǎn)生、排放、貯存、運(yùn)輸、利用到處置的污染防治。《土壤污染防治法》則針對(duì)水污染物、固體廢物進(jìn)入土壤后造成污染的情形進(jìn)行了補(bǔ)充和銜接性的規(guī)定，完善了污染物的全過程監(jiān)管。筆者將依據(jù)《土壤污染防治法》中的七項(xiàng)制度，對(duì)《土壤污染防治法》與其他法律之間相互銜接與法律適用問題進(jìn)行解讀。

1. 有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散造成土壤污染的責(zé)任(《土壤污染防治法》第十九條)

生產(chǎn)、使用、貯存、運(yùn)輸、回收、處置、排放有毒有害物質(zhì)的單位和個(gè)人，依法應(yīng)履行以下兩項(xiàng)義務(wù)，避免土壤受到污染：

土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位應(yīng)當(dāng)按年度報(bào)告有毒有害物質(zhì)排放情況。

有毒有害物質(zhì)的產(chǎn)生單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)采取措施防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散。

“土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位”如果未履行排放情況報(bào)告義務(wù)，依據(jù)《土壤污染防治法》第八十六條規(guī)定，地方生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以責(zé)令改正，處以二萬元以上二十萬元以下的罰款;拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。

違反第二項(xiàng)義務(wù)，有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚(yáng)散造成的土壤污染，《土壤污染防治法》未規(guī)定違反的不利后果，需依據(jù)《固體廢物污染防治法》第六十八條規(guī)定處罰，由縣級(jí)以上環(huán)保部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，處以一萬元至十萬元的罰款。

2. 修復(fù)單位在土壤風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)過程中產(chǎn)生二次污染的責(zé)任(《土壤污染防治法》第四十條)

《土壤污染防治法》第四十條規(guī)定，修復(fù)單位進(jìn)行土壤風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物(包括危險(xiǎn)廢物)，應(yīng)當(dāng)依照法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求進(jìn)行處置。

也就是說，在土壤修復(fù)過程中產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物(包括危險(xiǎn)廢物)應(yīng)分別適用《水污染防治法》《大氣污染防治法》及《固體廢物污染防治法》的相關(guān)規(guī)定，即超標(biāo)處罰在十萬以上一百萬元以下等規(guī)定;而《土壤污染防治法》第九十一條規(guī)定了造成二次污染的法律責(zé)任，即責(zé)令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬元以上一百萬元以下的罰款;有違法所得的，沒收違法所得;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五千元以上二萬元以下的罰款。

那么問題來了，如果產(chǎn)生的廢水、廢氣和固體廢物(包括危險(xiǎn)廢物)造成了周邊環(huán)境的二次污染，應(yīng)當(dāng)依據(jù)哪個(gè)法律規(guī)定進(jìn)行處罰呢?

首先，《土壤污染防治法》第九十一條規(guī)制的是造成土壤、周邊環(huán)境新的污染的處罰，我們理解，如果造成土壤污染，應(yīng)當(dāng)依據(jù)該條處罰。

其次，如果造成周邊環(huán)境污染時(shí)，可能發(fā)生法條競(jìng)合，周邊環(huán)境是一個(gè)廣義的概念，包括水、土、氣等環(huán)境要素，在造成水、氣污染時(shí)，涉及同一行為違反多項(xiàng)法律的規(guī)定，即《土壤污染防治法》第九十一條，和《水污染防治法》《大氣污染防治法》及《固體廢物污染防治法》的相關(guān)條款，如何適用?

根據(jù)《立法法》“新法優(yōu)先舊法”適用原則、行政處罰“一事不再罰” 及原國家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于同一環(huán)境違法行為同時(shí)違反不同環(huán)保法規(guī)實(shí)施行政處罰的復(fù)函》中規(guī)定的“擇一重處罰”原則，在造成周邊除土壤污染外的其他污染時(shí)，依據(jù)處罰較重的規(guī)定進(jìn)行處罰較為合理。

最后，從《土壤污染防治法》關(guān)于“土壤風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)活動(dòng)中造成二次污染”這一規(guī)定的立法本意來看，主要是為了對(duì)土壤修復(fù)進(jìn)行更為嚴(yán)格的監(jiān)管，在追求生態(tài)環(huán)境保護(hù)“效率”價(jià)值的當(dāng)下，并罰可能更有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)生足夠的威懾力和懲戒效果，關(guān)于這個(gè)問題將在新法施行后持續(xù)跟蹤和探論。

3. 尾礦庫發(fā)生事故造成土壤污染的責(zé)任(《土壤污染防治法》第二十三條)

尾礦庫運(yùn)營、管理單位應(yīng)當(dāng)履行以下兩項(xiàng)義務(wù)：

采取有效措施，防止土壤污染。

危庫、險(xiǎn)庫、病庫以及其他需要重點(diǎn)監(jiān)管的尾礦庫的運(yùn)營、管理單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行土壤污染狀況監(jiān)測(cè)和定期評(píng)估。

《土壤污染防治法》第八十六條規(guī)定，尾礦庫運(yùn)營、管理單位未履行上述義務(wù)，應(yīng)當(dāng)由地方生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令改正，處以二萬元以上二十萬元以下的罰款;拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。尾礦庫運(yùn)營、管理單位未采取有效措施，防止土壤污染，造成嚴(yán)重后果時(shí)，處二十萬元以上二百萬元以下的罰款。

我們理解，該條規(guī)定的嚴(yán)重后果包含尾礦庫發(fā)生事故的情況，那么就可能發(fā)生水體污染和土壤污染兩種情形，應(yīng)當(dāng)如何適用法律呢?

第一，當(dāng)尾礦庫發(fā)生事故后，如果尾礦渣或其他污染物進(jìn)入水體，造成水污染事故時(shí)，應(yīng)適用《水污染防治法》第九十四條的規(guī)定，企業(yè)除承擔(dān)賠償責(zé)任外，責(zé)令限期采取治理措施，消除污染，對(duì)造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計(jì)算罰款;對(duì)造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計(jì)算罰款，還可以報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令關(guān)閉;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本單位取得的收入百分之五十以下的罰款。

若污染物進(jìn)入相關(guān)水體，同時(shí)流域內(nèi)發(fā)生土壤污染，是否應(yīng)當(dāng)依據(jù)《土壤污染防治法》再次進(jìn)行處罰呢?如果進(jìn)行處罰，是否違反了“一事不再罰”的原則?在這種情況下，如果在損失計(jì)算中已經(jīng)考慮了土壤污染，需根據(jù)具體數(shù)額來確認(rèn)擇一重適用。

第二，尾礦庫發(fā)生事故造成土壤污染，同時(shí)違反了《固體廢物污染防治法》第八十二條發(fā)生固體廢物污染環(huán)境事故的處罰規(guī)定(最高不得超過一百萬罰款)及《土壤污染防治法》第八十六條的規(guī)定，在這種法條競(jìng)合的情況下，應(yīng)當(dāng)適用《土壤污染防治法》第八十六條的規(guī)定，處以二十萬至二百萬的罰款。

4. 污水處理廠、垃圾處理廠無土壤污染防治措施的責(zé)任(《土壤污染防治法》第二十五條)

污水處理廠和垃圾處理廠應(yīng)當(dāng)依法采取措施防止土壤污染。如果違反這一義務(wù)則會(huì)造成不利的法律后果，在處罰時(shí)同樣存在法條競(jìng)合的情況。

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第二十二條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目在項(xiàng)目建設(shè)過程中未同時(shí)組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)對(duì)策措施的，由建設(shè)項(xiàng)目所在地縣級(jí)以上環(huán)保部門責(zé)令限期改正，處二十萬元以上一百萬元以下的罰款;逾期不改正的，責(zé)令停止建設(shè)。

《土壤污染防治法》第八十六條規(guī)定，污水處理廠、垃圾處理廠無土壤污染防治措施由地方生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令改正，處以二十萬元以上二百萬元以下的罰款;拒不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整治。

兩個(gè)規(guī)定中監(jiān)管部門、罰款數(shù)額均不一致，《土壤污染防治法》是法律，其效力明顯高于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)，且規(guī)定更為嚴(yán)格，因此，應(yīng)當(dāng)適用《土壤污染防治法》第八十六條進(jìn)行監(jiān)管。

5. 向農(nóng)用地排放含量超標(biāo)的污水、污泥，以及清淤底泥、尾礦、礦渣的責(zé)任(《土壤污染防治法》第二十八條)

農(nóng)田作物超標(biāo)涉及大氣污染、氣候、土壤本身酸化等等因素，并非皆因土壤污染所致。因此，本條款對(duì)于導(dǎo)致農(nóng)用地超標(biāo)的水污染行為、固體廢物污染行為進(jìn)行了禁止性規(guī)定。

首先，該條規(guī)定了禁止性義務(wù)。任何單位和個(gè)人禁止向農(nóng)用地排放以下三類物質(zhì)：

重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水;

重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污泥;

可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣等(不要求超標(biāo))。

違法排放上述物質(zhì)，不僅要承擔(dān)行政責(zé)任，達(dá)到入罪標(biāo)準(zhǔn)后，還可能承擔(dān)污染環(huán)境罪刑事責(zé)任。

其次，在《土壤污染防治法》出臺(tái)之前，針對(duì)排放上述三類物質(zhì)的違法行為，已有法律對(duì)其進(jìn)行了明確規(guī)定，新法出臺(tái)后，具體應(yīng)當(dāng)如何適用呢?

《水污染防治法》第八十三條規(guī)定了水污染物超標(biāo)排放的法律責(zé)任，《固體廢物污染防治法》第六十八條規(guī)定了固體廢物造成環(huán)境污染的法律責(zé)任、《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》第五十三條針對(duì)擅自傾倒、堆放、丟棄、遺撒污泥的行為的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

那么，相對(duì)于《水污染防治法》、《固體廢物污染防治法》而言，《土壤污染防治法》是新法，相對(duì)于《城鎮(zhèn)排水與污水處理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)而言，《土壤污染防治法》法律層級(jí)較高，因此，向農(nóng)用地排放重金屬或者其他有毒有害物質(zhì)含量超標(biāo)的污水、污泥，以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾礦、礦渣的行為，應(yīng)優(yōu)先適用《土壤污染防治法》第八十七條，由地方生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正，處十萬元以上五十萬元以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，處五十萬元以上二百萬元以下的罰款，并可以將案件移送公安機(jī)關(guān)，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處五日以上十五日以下的拘留;有違法所得的，沒收違法所得。