我國大氣污染治理制度的變遷過程

大氣污染的污染速度快、范圍大、持續(xù)時間長等特點決定了治理的難度極大。合理的大氣污染治理制度是大氣污染治理取得成效的保障。制度在不同的學(xué)科有不同的含義，道格拉斯˙C. 諾斯將制度定義為“一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范一點的說，它們是一些人為設(shè)計的、型塑人們互動關(guān)系的約束”。

　　主要包括正式的規(guī)則(包括政治和司法憲法、經(jīng)濟規(guī)則和契約)、非正式的約束(包括人們?nèi)粘Ｉ钪械男惺聹蕜t、行事規(guī)范以及慣例)和二者的實施特征。通過分析比較不同時期我國有關(guān)大氣污染治理的全國會議召開、機構(gòu)設(shè)置及制度頒布等方面的信息，可將 我國大氣污染治理制度的變遷歷程分為以下五個階段。

　　(一)第一階段 ：1978 年前的工廠粉塵治理階段。該階段國家工作重心為經(jīng)濟建設(shè)，出臺的環(huán)保制度比較少，且制度主要是針對各公私營工廠企業(yè)內(nèi)的空氣質(zhì)量，以保護工人的身 體健康為主，如 1953年的《工廠安全衛(wèi)生暫行條例》和 1956年的《工廠安全衛(wèi)生規(guī)程》。 1973 年召開第一次全國環(huán)境保護會議，提出了 “三十二字”戰(zhàn)略方針;同年出臺的《工業(yè)“三 廢”排放試行標準》規(guī)定了工業(yè)廢氣容許排放量濃度 ;1974 年國務(wù)院成立環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)全國的環(huán)境保護工作，這是我國歷史上第一個環(huán)境保護機構(gòu)。由此大氣污染治理工作初步開展起來。

　　(二)第二階段 ：1978-1989 年的全國大氣濃度治理階段。改革開放后，環(huán)境保護逐步得 到重視，大氣污染治理工作針對全國大氣濃度問題進行治理，促進了制度制定的發(fā)展。具體表現(xiàn)在：

　　(1)分別于 1983 年和 1989 年召開全國環(huán)境保護會議，環(huán)境保護成為基本國策，并 先后提出環(huán)境保護的八大制度。

　　(2)環(huán)保機構(gòu)的地位逐步得到提高。1982 年成立環(huán)境保護局， 內(nèi)設(shè)于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護部；1982 年國務(wù)院成立環(huán)境保護委員會，專門致力于加強各部門的協(xié)調(diào) ;1984 年成立國家環(huán)境保護局，環(huán)境保護工作有了機構(gòu)保障。

　　(3)這一時期出臺的相關(guān)制度的數(shù)量和形式都有所增多，其中《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》(1979 年)和《大氣污染防治法》(1987 年)為大氣污染治理提供了法律保障;《大氣環(huán)境質(zhì)量標準》(1982年)運用量化的方法，將大氣環(huán)境質(zhì)量區(qū)分為三類，并且規(guī)定了空氣污染物三級標準濃度限值，使大氣污染治理和保護可操作化;《關(guān)于防治煤煙型污染技術(shù)政策的規(guī)定》(1987 年)對城市街道和行政區(qū)的煙氣黑度和煙塵濃度進行了規(guī)定， 并提出建設(shè)的基本原則。

　　(三)第三階段 ：1990-1999 年的大氣污染治理試點階段。這一階段我國大氣污染治理制度主要采用試點方式，制度制定得到快速發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

　　(1)1996年全國環(huán)境保護會議制定了污染防治和生態(tài)保護并重的方針，提出保護環(huán)境是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，要將環(huán)境保護工作推進到一個嶄新的階段。

　　(2)環(huán)保機構(gòu)地位進一步提高，1998 年成立國家環(huán)境保護總局，機構(gòu)地位上升為正部級 ;環(huán)境保護工作以國家環(huán)境保護局為主，同時加強了與其他相關(guān)部門的合作，例如《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費試點方案》是由國家環(huán)境保護局、國家物價局、財政部、國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦聯(lián)合發(fā)布的;《機動車排放污染防治技術(shù)政策》是由國家環(huán)境保護總局、科學(xué)技術(shù)部和國家機械工業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的，這有利于確保制定出來的制度更加符合實際情況，且更利于實施。

　　(3)這一時期出 臺的制度的數(shù)量和形式都快速增加，且更加科學(xué)。原有的部分制度進行了修訂，如 1995 年《大氣污染防治法》進一步修訂，對落后生產(chǎn)工藝和設(shè)備、煤炭的洗選等問題進行修改 ;1996年 《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》也對總懸浮顆粒物等 l4 種術(shù)語的定義和對環(huán)境質(zhì)量的分區(qū)、分級有關(guān)內(nèi)容進行了改動，調(diào)整補充了污染物項目、取值時間、濃度限值和數(shù)據(jù)統(tǒng)計的有效性規(guī)定 ; 《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》(1990 年)、《大氣污染防治法實施細則》(1991 年)、《征收工業(yè)燃煤二氧化硫排污費試點方案》(1992 年)、 《機動車排放污染防治技術(shù)政策》(1999 年)等則以管理辦法、細則、方案、技術(shù)政策等形式， 具體規(guī)定了大氣污染治理的工作實施，運用收費等市場經(jīng)濟手段，加強了對二氧化硫、煙塵、 廢氣和粉塵等污染物的監(jiān)督和管理 ;《酸雨控制區(qū)和二氧化硫污染控制區(qū)劃分方案》(1998 年)等制度采取了試點的形式，展開了大規(guī)模的重點城市、流域、區(qū)域、海域的污染防治及生態(tài)建設(shè)和保護工程，大大促進了大氣污染的治理。

　　(四)第四階段 ：2000-2010 年的總量限制聯(lián)防聯(lián)控階段。這一階段的大氣污染治理制度 主要針對污染總量進行限制，開始實施聯(lián)防聯(lián)控措施，進一步促進制度發(fā)展。主要表現(xiàn)在：

　　(1) 先后于 2002 年和 2006 年召開全國環(huán)境保護會 議，將環(huán)境保護定為政府的一項重要職能，規(guī)定按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，動員全社會的力量做好這項工作。

　　(2)2008 年環(huán)境保護機構(gòu)成為國務(wù)院組成部分，且制度制定機構(gòu)更加專業(yè)化，以環(huán)境保護總局(部)為主，這有利于責(zé)任明晰化。

　　(3)這一時期的制度更加完善，從各個方面對大氣污染治理工作進行了修訂或規(guī)定。2000 年修訂了《大氣污染防治法》，對 立法目的、防治主體、法律責(zé)任等進行了修改， 堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，更加明確各級政府責(zé)任， 同時法律責(zé)任由10 條增加到 20 條，并將超標 排污定為違法，大大提高了懲罰力度 ;《兩控區(qū)酸雨和二氧化硫污染防治“十五”計劃》(2002 年)、《現(xiàn)有燃煤電廠二氧化硫治理“十一五”規(guī)劃》(2007 年)、《國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規(guī)劃》(2010 年)等以規(guī)劃的形式，主要針對重點區(qū)域的酸雨、二氧化硫等 主要污染物，大大保證了環(huán)境保護工作的連續(xù)性;《關(guān)于有效控制城市揚塵污染的通知》(2001 年)、《二氧化硫總量分配指導(dǎo)意見》(2006 年)和《主要污染物總量減排監(jiān)測辦法》(2008 年)等制度表明，二氧化硫、酸雨、光化學(xué)煙霧、灰霾、臭氧層、氮氧化合物等物質(zhì)進入管制范圍，管制對象由污染物的濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制 ;在實施范圍方面，環(huán)境保護制度開始實施區(qū)域聯(lián)合，《燃煤二氧化硫排放污染防治技術(shù)政策》(2002 年)、《關(guān)于推進大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》(2010 年) 規(guī)定了大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作的重點區(qū)域，防控重點污染物、重點行業(yè)、重點企業(yè)和重點問 題等內(nèi)容。

　　(五)第五階段 ：2010 年以后空氣質(zhì)量治理的試點推廣階段。這一階段大氣環(huán)境保護的 重視程度達成空前階段，主要是將成功的試點經(jīng)驗進行控制，全面提高空氣質(zhì)量。這主要表現(xiàn)在 ：

　　(1)2011 年召開全國環(huán)境保護會議，主張在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，提升生活質(zhì)量，為經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展 固本強基，為人民群眾提供水清天藍地干凈的宜居安康環(huán)境。

　　(2)制度制定機構(gòu)主要為環(huán)境保護部，此外國家發(fā)展改革委員會、科技部、 財政部、統(tǒng)計局、監(jiān)察廳等機構(gòu)也進行參與， 參與機構(gòu)增多，且相關(guān)機構(gòu)地位較高 。

　　(3)這一階段所出臺的制度是有史以來最多、形式最多元、最具戰(zhàn)略地位的。2012 年將《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》進一步修訂，新增加一氧化碳、臭氧、PM2.5 三項監(jiān)測污染物，將空氣污染指數(shù)改為空氣質(zhì)量指數(shù)，同時規(guī)定有些項目必測，有些項目跟進地方生態(tài)環(huán)境特點選測，規(guī)定更加科學(xué)，同時《大氣污染防治行動計劃》(2014 年)提出“經(jīng)過五年努力，使全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少;京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)”的總指標，并制定出具體指標 ;同時這一階段的制度適用范圍集中在重點區(qū)域，如《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》主要適用于北京、上海、天津、重慶等直轄市以及 15 個省會城市在內(nèi)的共計 47 個城市，《空氣質(zhì)量新標準第一階段監(jiān)測實施方案》《空氣質(zhì)量新標準第二階段監(jiān)測實施方案》等適用于規(guī)定的 116 個重點城 市和模范城市;對各污染物的總量減排進行嚴格的量化和控制，更加重視監(jiān)測能力的建設(shè); 采取多種手段治理大氣污染，如與五大企業(yè)簽訂《“十二五”主要污染物總量減排目標責(zé)任書》 (2012 年)，出臺《關(guān)于加強環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測能力建設(shè)的意見》(2012 年)加強監(jiān)測能力建設(shè)，制定《藍天科技工程“十二五”專項規(guī)劃》(2012 年)。

　　(4)2013 年《關(guān)于進一步做好重污染天氣條件下空氣質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警工作的通知》中的管制對象主要針對高污染行業(yè)進行管制，治理重污染天氣下的空氣質(zhì)量監(jiān)測建設(shè)，加強對霧霾天氣、可吸入顆粒物的控制，機動車等廢氣排放逐漸成為管制的重點;《中華人民共和國大氣污染防治法(2015)》從修訂前的七章66 條擴展到現(xiàn)在的八章 129 條，條文增加了近一倍，幾乎將所有的法律條文都進行了修改，做出總量控制以強化責(zé)任，從源頭進行治理，增強處罰力度，規(guī)定環(huán)境信息公開，保障公民參與和監(jiān)督大氣環(huán)境保護的權(quán)利并鼓勵公民進行舉報等規(guī)定，為大氣污染治理提供了法律保障。